作者 | 李君、权洪森

#摘要

特许经营者在转让项目公司股权时，股权转让的价格将取决于该公司实际的资产状况，包括但不限于公司的土地、厂房等实物资产，项目公司所享有的政府特许经营权的价值也是决定股权转让价格时至关重要的因素，但并不等于说项目公司在进行股权转让时只要享有政府特许经营权，股权转让的性质就转变为对政府特许经营权的转让，从而认为项目公司的行为构成名为股权转让实为政府特许经营权转让，并以此认定股权转让协议无效。在当前我国现行法律、法规不存在效力性、强制性规定明确禁止以股权转让之名行政府特许经营权转让之实的前提下，对股权转让行为是否构成政府特许经营权转让的问题不能一概而论。在股权转让协议内容不存在违反法律、行政法规强制性规定，且具有真实股权转让意思表示的情况下，股权转让协议应为有效。在特许经营者未事先征得主管部门审批同意或者向主管部门备案的情况下擅自转让股权，只有在同时具备四个要件：即“第一，虚假意思表示，以转让公司股权形式实现政府特许经营权转让之目的，未实际履行股权转让协议；第二，股权份额限制，转让公司全部或者绝大部分股权，导致项目公司实际控制人发生变化；第三，公司资产转移，移交项目公司财产及相关权证；第四，经营主体变更，原特许经营者完全退出，新的经营者进入管理”的情况下，才可以将股权转让行为认定构成对政府特许经营权的转让，从而认定股权转让协议无效。特许经营者向主管部门承担违约责任，主管部门有权终止《特许经营协议》，收回特许经营权，并对项目进行临时接管。

#关键词

政府特许经营权 股权转让 变相转让 公用事业 基础设施

为了加强公共资源的合理配置，更好的为社会公众提供公共产品和服务，国家鼓励人民政府加强与社会资本的合作，将政府的经济投资与经营者的技术水平和管理经验相互结合，共同完成项目的融资。[1]其中，政府特许经营则是实现政府与社会资本合作的具体路径之一。当前我国政府授予特许经营权的范围主要集中于公用事业领域，主要包括燃气管道、供水供热、公共交通、污水治理等市政公用事业和基础设施建设领域。[2]司法实践中，企业在中标、获得政府特许经营权后，通过成立项目公司的形式，与当地政府或政府授权的行政主体签订《特许经营协议》，在特定领域、时间和区域范围内开展建设运营，为公众提供服务或产品，并收取一定费用，兼具公益性与经营性。

一、政府特许经营相关概念

（一）政府特许经营权的概念及属性

1、政府特许经营权的概念

所谓政府特许经营权，就是人民政府通过相关法律、法规规定的市场竞争方式选择符合条件的特定经营者，授予其在特定的领域、时间和范围内，对某项公共资源加以配置、建设，为了社会公共利益，经营公共产品或提供公共服务的权利。其实质是一种特别行政许可，是赋予符合法律、法规规定及授权条件的经营者，在一定时期和范围内对公共产品或公共服务的一种特定的、独占的市场准入权利。

2、政府特许经营权的属性

政府特许经营权作为特别行政许可赋予特许经营者一种“无形的财产权”，其是经济概念上的财产权，既能够为社会公众提供服务，又能够为经营者带来收益，因具有经济价值而成为企业转让股权，确定交易对价时应当考量的因素。[3]也可以在满足法律、法规规定、履行相关审批或备案手续的情况下，作为一种“新型财产”成为企业转让的标的。[4]

（二）特许经营协议的性质及效力

1、特许经营协议的性质

特许经营协议是人民政府或其授权的其他行政机关在与经营者协商一致的基础上，在其法定职责范围内，为了社会公共利益或行政管理目标的实现，与符合法律、法规规定条件的经营者或其成立的项目公司签订的具有行政法权利义务内容的协议，其实质是以协议的形式赋予符合条件的经营者行政法上权利义务的特别行政许可。即在公用事业与基础设施建设领域，政府作为协议一方主体，以特许经营项目投资者的身份介入。但其也不同于平等主体之间签订的民事合同，政府还同时代表着社会公共利益，以代表国家权力的行政机关的身份介入，居于主导地位并授予协议另一方主体特许经营权利，且与社会资本合作的主要目的是为了获得社会资本融资，充分发挥经营者的技术和管理能力，提高公共服务的供给效率、实现公共资源的合理配置。[5]这种双重身份直接决定了特许经营协议兼具民事经济与行政许可的双重性质。[6]

同时，根据我国现行有关法律的规定，政府特许经营协议属于行政协议。[7]因此，特许经营协议是兼具公益性、经营性与优益性的行政协议，[8]是转变人民政府行政管理职能、打破人民政府国家权力象征的刻板印象，通过人民政府与社会资本合作的形式，在一定时间和范围内特别许可符合条件的经营者独占经营公用事业产品或提供公共服务的权利，以充分发挥公共资源的最大效用，实现公共资源有效配置的具体体现。

2、特许经营协议的效力

特许经营协议的效力取决于特许经营协议是否同时满足民事经济与行政许可的双重属性，[9]即特许经营协议的有效要同时满足《民法典》以及《行政许可法》的相关规定。[10]

根据我国《民法典》有关民事法律行为效力以及合同效力的有关规定，具有民事行为能力的合同双方基于意思表示真实、协商一致，签订的合同不违反法律、行政法规的强制性规定、不违背社会公序良俗，且不损害他人合法权益的情况下，合同有效。根据我国《行政许可法》的有关规定，涉及公用事业与基础设施建设领域的公共资源配置，以及关乎社会公共利益的特定行业市场准入、需要赋予特定主体某项权利的事项，应当采取招投标、拍卖等公平竞争的方式予以决定。也就是说，在特许经营协议同时满足上述两项法律规定的前提下，可以认定特许经营协议合法有效。

二、现行法律、法规规定存在模糊与空白

（一）案例引入

特许经营权的市场准入性及特许经营协议的双重法律属性决定了特许经营者不得擅自转让其持有的项目公司股权。随着政府与社会资本合作的加强与深化，司法实践中特许经营者转让其持有的项目公司股权，从而引发政府特许经营权转让的纠纷案件早已屡见不鲜，如图1所示，笔者作为特许经营项目公司代理人承办的确认行政行为违法并赔偿的纠纷案件：A公司在x县分布式燃气集中供热特许经营权项目中标后，为建设运营特许经营项目全资成立了项目公司B公司，A公司授权的B公司与人民政府授权的住建局签订《特许经营协议》，开展特许经营项目的实际建设和运营工作；同时，A公司在协议中作出特别约定，即由B公司全权承担本协议项下的权利和义务，但A公司对特许经营项目承担连带责任。后在特许经营项目建设运营过程中，A公司将其所持有的B公司100%的股权，全部转让给C公司。住建局认为A公司在未经其同意的情形下，擅自将其持有的项目公司全部股权转让给未获得特许经营权的C公司，导致享有特许经营权的A公司退出特许经营项目，转而由未获得特许经营权的C公司对项目公司B加以控制，该行为已严重违约，构成对政府特许经营权的转让，因此要求解除《特许经营协议》、撤销A公司特许经营权，并临时接管特许经营项目。我方认为在本案中，股权转让行为并不等同于对政府特许经营权的转让，请求确认住建局解除特许经营协议并接管供热项目的行政行为违法并赔偿项目公司投入的供热资产及运营损失。由此引发特许经营者转让项目公司股权是否等同于对政府特许经营权变相转让的实践争议。

图1 燃气供热特许经营者股权转让案例

（二）现行法律及地方性法规对股权转让及政府特许经营权转让的规定

通过威科先行·法律信息库检索关于“公用事业”、“特许经营权”的现行法律、地方性法规共计28部。在政府特许经营背景下，对28部法律、地方性法规进行梳理，涉及股权转让规定的法律、地方性法规共有16部，其中：共有10部法律、地方性法规明确规定特许经营协议应当或可以对项目公司股权转让事项进行约定，包括但不限于项目公司的股权是否可以转让以及转让的限制条件等。表述为“不得擅自转让股权”或者“未经同意，不得转让股权”的地方性法规共有3部，如上海、杭州、德州；其中德州市还明确了股权转让的事后报告制度，即在股权转让事项发生后十日内向主管部门进行书面报告。明确特许经营权的申请者应当在竞标时对股权转让事项做出相应承诺的地方性法规共有2部，如深圳、本溪。包括深圳、河北、成都、本溪、盘锦、蚌埠、杭州、秦皇岛、合肥在内的9部地方性法规，明确规定因股权转让导致经营者不符合授权资格和条件时，主管部门所采取的诸如收回特许经营权、终止特许经营协议的法律后果。

针对政府特许经营权转让事项，包括住建部、北京、上海、邯郸、成都、潍坊、本溪、甘肃、云南、陕西、盘锦、蚌埠、锦州、兰州、贵州、鄂尔多斯、赤峰、德州、秦皇岛、吉林、湖南等在内的21部法律、地方性法规对特许经营权转让问题表述为“不得擅自转让”。包括深圳、河北、云南、杭州、合肥在内的5部地方性法规对特许经营权转让问题表述为“不得转让”。包括成都、盘锦、蚌埠、锦州、湖南在内的5部地方性法规明确表述为“不得变相转让特许经营权”。

一方面，地方性法规存在突破法律规定的情形，个别地方性法规的不同条款间也存在冲突与矛盾。比如住建部颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中并未禁止特许经营权的转让，该禁止包括“不得转让”与“不得擅自转让”。但诸多地方性法规均规定了特许经营权的“不得转让”与“不得擅自转让”。又如合肥市法规（如图2）第十五条规定了“禁止转让特许经营权”，而第二十三条却表述为“擅自转让特许经营权的法律后果”；云南省法规亦存在此问题。让人不禁发问：针对政府特许经营权转让问题，究竟是“不得转让”还是“不得擅自转让”？另一方面，针对特许经营权的变相转让，现行地方性法规均使用“等”字加以表述和囊括，并未明确除“承包、挂靠”等形式以外的其他变相转让形式究竟是否包括股权转让。

图2 地方性法规对政府特许经营权转让问题矛盾的规定

值得注意的是，部分地方性法规明确了特许经营者在未经主管部门同意的情况下，擅自转让股权，若受让企业不满足政府特许经营权的授予资格和条件，出现影响项目实施等情况时，政府有权终止协议、收回特许经营权，并采取临时接管项目等措施。也就是说，特许经营者在经过主管部门审批同意的情况下，是可以进行股权转让的。但是该类规定又与具体公用事业领域的法规发生了新的冲突。比如北京市政府颁布的关于占道停车的特许经营办法中，就明确禁止特许经营者以股权转让的形式变相转让特许经营权。[11]即不存在征得政府同意或者向政府部门备案的前提，该规定直接禁止特许经营者转让股权，否则就构成对政府特许经营权的变相转让。

由此可见，尽管现行有效的法律、地方性法规规定了“股权转让”、“特许经营权转让”等内容，也存在个别地方主管部门意识到特许经营者以股权转让之名行政府特许经营权转让之实的情况，并颁布法规明确禁止“特许经营权的变相转让”，试图禁止此类变相转让情形。但现行法律、地方性法规并未直接在条文中就项目单位股权转让是否构成对政府特许经营权变相转让的问题加以明确。即现行有效的法律、地方性法规对该争议问题处于模糊且空白的状态。

三、股权转让是否等同于政府特许经营权转让的司法裁判标准探析

（一）司法实践裁判尺度不一

反观司法实践，以股权转让方式实现对政府特许经营权的转让已经成为实践中较为常见的变相转让形式。[12]在以“股权转让”、“特许经营权转让”、“政府”等关键词进行检索后发现，目前我国司法实践中针对特许经营者转让其持有的项目公司股权行为是否构成对政府特许经营权转让的问题，尚未形成统一的裁判尺度。从图3中梳理的代表性案例来看，尽管各地方法院的裁判理由存在近似之处，但并未形成一个统一的裁判标准来对司法实践加以指导。甚至还存在地方法院对同为股权转让的行为出现了不同裁判结果的情况。[13]

图3 部分司法实践代表性案例

以河南省、四川省、河北省、新疆维吾尔自治区人民法院的裁判理由进行分析，前述法院均考量了股权转让协议的内容及股权转让的目的；上海市、湖南省人民法院则针对主管部门采用严格的举证责任加以考量。但同时我们也发现，同为项目公司股权转让，在河南省、四川省、上海市、湖南省人民法院都未将转让项目公司股权的行为认定为对政府特许经营权转让的情况下，河北省高级人民法院综合考量了股权转让后特许经营项目的实际进展情况、特许经营者兑现承诺的情况等，判定股权转让行为构成对政府特许经营权的转让。

可见，尽管司法实践中尚未形成统一的裁判标准，也存在着“同案不同判”的情形，但是法院并未采取一刀切的模式，对于特许经营者转让股权的行为一概认定为构成对政府特许经营权的变相转让，而是根据个案具体情况进行综合审查后再作出判断。

（二）特许经营者转让股权行为是否构成对政府特许经营权变相转让的判断标准

1.参考《河北省高级人民法院关于审理矿业权纠纷案件若干问题的指导意见》

参考河北省高级人民法院就矿业权纠纷案件颁布的指导意见（以下简称《意见》），该《意见》与司法实践中法院做法具有异曲同工之意，亦为司法实践中法院判断股权转让行为是否构成对政府特许经营权转让的问题提供了具体参考和指引。[14]

如图4所示，《意见》总原则为：涉及股权转让方式处分矿业权的，法院不能一概而论，统一认定为对特许经营权的转让，而是要从股权转让合同的条款、双方当事人的履约情况以及争议标的等多个方面进行综合审查，几个方面之间是“且”的关系。同时以转让股权的比例及份额区分不同情况：第一，股权转让合同中约定转让全部或者绝大部分股权，明确约定企业财产及相关权证移交，原特许经营者完全退出项目经营管理，并由新的经营者进行管理，争议标的为企业及相关权证归属、投资及收益等的，应认定为变相转让探矿权，从而认定股权转让合同无效。第二，股权转让合同中仅约定转让部分股权，不涉及企业财产及相关权证的转移，经营活动不涉及特许经营者的变更，则不予认定为变相转让探矿权，股权转让合同有效。

图4 河北省高级人民法院关于特许经营权变相转让问题的指导意见图

2.参考房地产项目公司转让股权是否构成土地使用权转让的判断标准

与政府特许经营权变相转让问题类似，在房地产项目领域也常常涉及以股权转让之名行土地使用权转让之实的纠纷案例。如图5所示，在现行法律、法规无效力性、强制性规定禁止以股权转让的方式实现土地使用权转让目的的前提下，人民法院往往分别从股权转让方与股权受让方的真实意思表示、股权转让协议签订的目的、实际履行情况等形式方面进行综合考量，同时加以实质审查，即：项目公司的经营主体是否发生实质变更。若股权转让方与受让方签订协议的真实意思表示即为对土地使用权的转让，在办理完毕股权转让登记手续后，股权转让方完全退出项目公司，股权受让方全权接管项目公司，实际掌控了项目公司并开展经营管理，则股权转让的性质发生改变，该行为就构成对土地使用权的变相转让。[15]反之，则不构成对土地使用权的变相转让。以此来确定项目公司股权转让与土地使用权转让究竟是同一个法律关系还是两个独立的法律关系[16]，从而判定房地产项目公司股权转让是否构成对土地使用权的变相转让。

图5 土地使用权转让与政府特许经营权转让对照图

3．特许经营者转让股权是否构成对政府特许经营权转让的判断标准

政府特许经营权作为行政法性质上一种特别的行政许可，具有其特殊性。潜在的特许经营权申请者应当满足法律、地方性法规规定的授权资格及条件，包括但不限于属于依法注册的企业法人、具有相应的技术水平、机器设备、岗位人员、具有良好的偿债能力、具有相应的经历和良好的业绩，以及行之有效的经营方案等等。[17]这些法律、地方性法规规定的授权资格和条件也决定了政府特许经营权不可随意转让的结果。

司法实践中，特许经营者在转让股权前往往未经过主管部门的审批同意或者备案，且项目公司与主管部门未在特许经营协议中对项目公司股权转让事宜加以约定和限制，转让股权后常常导致特许经营项目未能如期推进，或者因股权受让方不具备相关资质和授权条件，出现损害社会公共利益等情况，此时就产生股权转让是否构成对政府特许经营权转让的纠纷与争议。[18]追根溯源，判断特许经营者股权转让行为是否构成对政府特许经营权转让的实质在于判断其是否构成并满足“变相转让”的标准。[19]综合上述法律、地方性法规的规定，司法实践中法院出台的指导意见以及实践判例，人民法院在处理此类争议、判断项目公司转让股权是否构成对政府特许经营权转让时，应当分别从形式层面和实质层面进行综合审查：

图6 股权转让构成政府特许经营权转让的判断标准图

（1）形式层面：

要件① 虚假意思表示：股权转让协议双方的真实意思表示、股权转让的真实目的不在企业股权的转让，而在于政府特许经营权以及特许经营项目的转让，股权转让协议并未实际履行； 

要件② 股权份额限制：股权转让份额是否为绝大部分或者全部股权，是否导致项目公司的实际控制人发生变化；

要件③ 公司资产转移：股权转让是否涉及项目公司财产及相关权证的转移。

（2）实质层面：

要件④ 经营主体变更：项目公司完成股权转让后，原特许经营者是否完全退出项目经营管理，并同时引入新的经营者进入项目开展管理。

在上述四个要件均为“是”的情况下，可以认定特许经营者股权转让的行为构成对政府特许经营权的转让。

也就是说，司法实践中并未直接禁止特许经营者转让项目公司部分股权，在《特许经营协议》存在明确约定，或者特许经营者取得主管部门同意或者经过备案的情况下，亦可以实现对项目公司绝大部分或全部股权的转让。[20]但是，特许经营者在未经主管部门审批同意或者备案即擅自转让其持有项目公司股权的情况下，将极有可能构成对政府特许经营权的变相转让。人民法院在判断该股权转让行为是否构成对政府特许经营权的转让时，应首先从形式层面审查，以股权转让协议为核心，审查股权转让方与股权受让方的真实意思表示以及股权转让的真实目的是否单纯为对项目公司股权的转让与受让，还是包含特许经营项目或者政府特许经营权转让之意；以及双方在签订股权转让协议后是否实际履行协议内容，包括股权转让方是否协助办理变更登记手续、股权受让方是否实际支付股权转让对价等；其次，审查股权转让协议中约定的股权转让份额是否为项目公司绝大部分股权或者项目公司的全部股权，股权转让是否导致项目公司的实际控制人发生变化；[21]再次，审查股权转让是否涉及项目公司的财产、相关权证等资产的移交；最后，从实质层面审查项目公司转让股权后，特许经营项目的经营权是否仍然属于项目公司，原特许经营者是否已经完全退出特许经营项目的经营管理，转而由股权受让方作为新的经营者进入特许经营项目开展经营管理。若同时具备前述四个要件，则法院最终可以判定项目公司转让股权的行为构成对政府特许经营权的变相转让。

回到前述案例，虽然A公司在未征得主管部门同意或者向主管部门备案的情况下即转让了其持有的B公司的全部股权，但是A公司与C公司签订《股权转让协议》的目的并非为了转让其获得的政府特许经营权或者特许经营项目，B公司的资产在股权转让后仍在B公司名下，特许经营项目也仍由B公司开展建设运营，且A公司在《特许经营协议》中承诺继续对特许经营项目承担连带责任，也就是说A公司、B公司均未退出特许经营项目。由此可见，A公司转让股权的行为并不能认定为对政府特许经营权的转让。目前，法院已经进入对供热项目资产的鉴定评估程序，案件仍在审理过程中。

四、特许经营者擅自转让股权的法律后果

在不满足上述判断标准涵盖的四个要件的情况下，特许经营者在未经主管部门审批同意或者备案的前提下擅自转让其持有的项目公司股权，根据双方签订的《特许经营协议》的约定以及现行法律、地方性法规的有关规定，往往可能导致协议提前终止，特许经营者承担相应地违约责任，并面临项目被政府临时接管的法律后果。

（一）协议终止

主管部门与特许经营者在签订《特许经营协议》时，往往在协议中对股权转让的条件加以限制，明确约定是否可以进行股权转让，以及股权转让的前提及限制条件等等。

对于未在《特许经营协议》中就项目公司股权转让行为进行约定的，通过判断具体个案中，特许经营者转让股权的行为是否同时满足四个要件，来综合判定股权转让行为是否构成对政府特许经营权的转让。若特许经营者股权转让的行为构成对政府特许经营权的转让，则根据国家及地方性法规的有关规定，在未征得主管部门审批或者向主管部门备案的情况下，主管部门有权终止《特许经营协议》，并收回特许经营权。[22]

（二）临时接管

《特许经营协议》中约定特许经营者存在某些行为之一的，主管部门有权对项目设施采取临时接管的措施，其中就包括违反协议约定，擅自转让特许经营权的行为。且临时接管的法律后果在法律及诸多地方性法规中亦有所体现，比如北京、邯郸、成都、潍坊、本溪、甘肃等公用事业、基础设施特许经营管理办法。[23]

（三）违约责任

特许经营者在未经主管部门审批同意或者向主管部门备案的情况下擅自转让其持有的项目公司股权，将直接因违反《特许经营协议》的约定而向主管部门承担违约责任。各地方政府的《特许经营协议》示范文本中也均对违约责任做了明确的约定。比如特许经营者未经主管部门审批同意或备案擅自转让股权，构成违约，以双方共同指定的评估机构的评估价值为准，由特许经营者赔偿主管部门相应损失等。

可见，主管部门与特许经营者可以通过签订《特许经营协议》的形式约定擅自转让股权的法律后果，特许经营者往往因违约行为，应向主管部门承担相应地违约责任。退一步讲，即使双方未在协议中明确约定上述法律后果，根据相关法律及地方性法规的规定，特许经营者未经主管部门审批同意或者向主管部门备案，擅自转让股权的，主管部门有权通过履行相关手续后终止《特许经营协议》，收回特许经营权，并对特许经营项目进行临时接管。

五、结论

综上所述，特许经营者转让项目公司股权，不等同于项目经营权属发生变化，更不等同于对政府特许经营权的转让。[24]但是，因政府特许经营权的特殊性，获得政府特许经营权的企业往往在主体资格和设备设施等条件上具有不同于一般经营企业的项目建设运营能力。特许经营者擅自转让其持有的项目公司绝大部分或者全部股权，导致项目公司实际控制人变更且特许经营者完全退出项目后，极有可能导致项目公司不再符合《特许经营协议》约定的特许经营条件，使得项目公司丧失对特许经营项目的建设运营能力。在《特许经营协议》未对特许经营者转让项目公司股权行为作出限制性规定的情况下，根据不同地方的具体规定，特许经营者可以通过预先征求主管部门审批同意或者向主管部门备案的方式实现股权转让的目的。司法实践中，法院针对具体个案，结合双方签订的《特许经营协议》的约定以及法律、地方性法规的具体规定，就四个要件分别开展形式与实质审查后，综合判定股权转让行为是否构成对政府特许经营权的转让。在特许经营者股权转让行为构成对政府特许经营权转让的情况下，主管部门有权依据双方签订的《特许经营协议》的约定以及相关法律、地方性法规的规定，在履行完报批手续后终止与特许经营者签订的《特许经营协议》，收回对特许经营者授予的特许经营权，并对特许经营项目采取临时接管措施。特许经营者亦将因违反协议约定，而向主管部门承担违约责任。

[1] Feng SUN*, Cheng LIU and Xiao-guang ZHOU：“International Experiences for Public Engineering Project PPP Finance Mode: Inspiration to Public Engineering Project Finance in China”，load“2018 International Conference on Computer, Communications and Mechatronics Engineering (CCME 2018)”，p314.

[2] 李晶淼：“政府特许经营权转让的反思与走向”，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》第51卷第6期，第37页。

[3] 丁佳：“行政许可变相转让问题探讨”，载《湖南行政学院学报（双月刊）》2010年第2期，第97页。

[4] 高富平：“浅议行政许可的财产属性”，载《法学》2020年第8期，第24页。

[5]李正宁、张樱山、张妍：“PPP合同案件争议解决方式之法律探讨”，载中国律师网：http://www.acla.org.cn/article/page/detailById/28632，最后访问日期：2021年7月6日。

[6] 程海群、洪国安：“BOT项目特许经营权合同中的法律风险防范”，载《现代商业》，第173页。

[7] 参见最高人民法院：《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

[8] 参见最高人民法院：“济南玉清制水有限公司、商丘市人民政府特许经营合同纠纷二审民事裁定书（(2018)最高法民终829号）”。参见中山市人民政府：《中山市政府和社会资本合作项目管理办法》第三条。

[9] 李建亚：“污水处理特许经营争议、操作及风险规避”，载《环境工程》2009年第27卷增刊，第584页。

[10] 参见广西壮族自治区高级人民法院：“南宁市中威管道燃气发展有限责任公司、南宁市武鸣区人民政府城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)二审行政判决书（(2015)桂行终字第133号）”。

[11] 北京市人民政府办公厅：《北京市城六区占道停车特许经营办法》（京政办发〔2013〕64号），“第十七条 禁止特许经营者下列行为：(一)擅自转让、出租、质押、抵押特许经营权或者以股权转让等其他方式变相转让、处置特许经营权；……”

[12] 姚洋：“行政许可变相转让及其治理”，湖南师范大学硕士学位论文，2020年，第11页。

[13] 姚洋：“行政许可变相转让及其治理”，湖南师范大学硕士学位论文，2020年，第23页。

[14] 参见《河北省高级人民法院关于审理矿业权纠纷案件若干问题的指导意见》，第五条、第七条。

[15] 参见内蒙古自治区巴彦淖尔市（盟）中级人民法院：范某与李某、宋某股权转让纠纷二审民事判决书（案号：(2020)内08民终1440号）；参见海南省海口市中级人民法院：海口市秀英区西秀镇博养村民委员会与海南华锦房地产开发有限公司、海南雅悦酒店管理有限公司等一审民事判决书（案号：(2016)琼01民初334号）。

[16] 黄绍明：“论房地产公司以股权转让获取土地权益行为的司法认定”，兰州大学硕士学位论文，2020年，第25页、第35-36页。

[17] 张军：“市政公用事业特许经营权转让应当设限”，载《中国建设报》2004年5月28日。

[18] 李建亚：“污水处理特许经营争议、操作及风险规避”，载《环境工程》2009年第27卷增刊，第585-586页。

[19] 肖泽晟：“公共资源特许利益的限制与保护——以燃气公用事业特许经营权为例”，载《行政法学研究》2018年第2期，第25页。

[20] 肖泽晟：“公共资源特许利益的限制与保护——以燃气公用事业特许经营权为例”，载《行政法学研究》2018年第2期，第25页。

[21] 程海群、洪国安：“BOT项目特许经营权合同中的法律风险防范”，载《现代商业》，第174页。

[22] 张军：“市政公用事业特许经营权转让应当设限”，载《中国建设报》2004年5月28日。

[23]陈新松，严微：“特许经营企业转让股权是否需经政府批准？”，载http://blog.sina.com.cn/s/blog_53dc7f010102xzwx.html，最后访问日期：2021年8月5日。

[24] 郭苇：“浅谈《北京市城市基础设施特许经营条例》”，载《中国招标》，第8页。